양곡관리법 개정 10문10답
아래 글은 최근 정부와 야당의 반대로 개정이 부결된 양곡관리법의 쟁점은 무엇이고, 언론을 통해 배포된 정부의 반대 의견이 갖고 있는 문제점을 10문 10 답으로 쉽게 풀어본 것입니다. 비록 현재 입법은 부결된 상태지만, 이를 계기로 농민들은 본 개정안을 보완하여 쌀값을 안정화시키고 곡물 자급률을 높일 수 있는 방안을 찾아 다시 법안을 올릴 것입니다.
| 1 | 양곡관리법 개정안(쌀값 안정법)의 주요 내용은 무엇인가요? |
❍ 유례없는 쌀값 폭락 사태에 대응하기 위한 제도적 장치로 법 개정을 해야 합니다.
- 아래 그림과 같이 쌀값 폭락으로 22년 9월25일 산지쌀값은 161,572원(80kg)에 불과. 이는 전년 동기 대비 24.9% 하락한 가격입니다. (’21년 215,264원)
❍ 양곡관리법 개정은 쌀값 폭락을 막기 위해 ‘쌀시장격리의무화’와 ‘논타작물재배지원사업’ 추진 근거를 명문화하려는 것입니다.
| < 양곡관리법 개정안 > ㅇ (제16조) 쌀 초과생산량이 3~5%이상 되어 쌀값 급락예상되는 경우 또는 쌀가격이 평년가격보다 5~8%이상 하락한 경우 초과생산량을 매입 의무화 ㅇ (제16조의3) (미곡의 수급안정 및 타작물재배지원 등) 미곡의 구조적 공급과잉 문제를 해소하고 식량자급율을 제고하기 위해 벼 및 벼 이외 작물의 재배면적을 연도별로 관리하고 관련 시책 수립 추진 등 |
| 2 | 쌀시장격리를 꼭 법에 의무화 해야 하나요? |
❍ ‘20년 쌀목표가격제를 폐지하고 공익형 직불제를 도입할 당시 정부는 쌀생산이 과잉되거나 가격이 하락할 경우 자동시장격리하겠다고 약속하였으나 ’21년 약속을 이해하지 않았습니다.
- 정부는 쌀 초과생산량이 3% 이상 이거나 수확기 가격이 전년대비 5% 이상 하락할 경우 초과생산량 이하를 매입하여 쌀값을 안정시키고 쌀농가 우려 해결하겠다고 약속했었습니다
- 하지만 쌀목표가격제* 폐지 이후 첫 번째 쌀값 하락 상황을 맞이하여 ’21년 정부는 시장격리 요건을 충족하였음에도 불구하고 수확기에 시장에서 격리하지 않았습니다.
* 쌀목표가격제 : 목표가격 정한후 가격 하락 시 시장가격과 차액의 85%까지 보전
❍ 양곡관리법을 개정하여 시장격리를 의무화하려는 것은 정부의 재량권 남용을 방지하기 위한 것입니다.
- 정부가 쌀값 폭락을 방지하고, 가격안정을 위한 정책을 제대로 시행했다면 굳이 격리의무화를 법에 규정할 필요 없을 것입니다
- 그러나 정부는 ‘21년 쌀 초과생산으로 쌀값 하락이 예상되어 시장격리 요건이 충족되었음에도, '시장격리,가 임의조항임을 악용하여 수확기에 시장격리를 하지 않았습니다. 결국 쌀값폭락 사태는 정부가 일으킨 사태입니다.
| 3 | 시장격리를 의무화하면 쌀재배가 늘어 과잉생산 되지 않나요? |
❍ 논 타작물재배지원사업(쌀생산조정제)을 병행함으로써 쌀 공급과잉 문제는 해결할 수 있습니다.
- 만약 쌀 매입만을 의무화한다면 공급과잉이 우려되므로 쌀생산조정제(논타작물재배지원사업*)를 병행하여 공급과잉도 해소하고 밀·콩·조사료 등의 식량 자급률도 높일 수 있습니다.
* 논타작물재배지원사업(쌀생산조정제 ‘18~’20)은 논에 벼 대신 콩, 조사료 등 다른 작목을 심을 경우 보조금을 지원하는 사업
❍ 양곡관리법 개정안에 이 같은 내용이 포함되어 있습니다.
- 일시적 과잉은 시장격리 의무화로 대응하고 구조적 과잉은 쌀생산조정제로 대응하려는 것입니다.
* 아래 그림처럼 과거 쌀생산조정제를 시행했던 이명박 정부시기(‘11~’13), 문재인 정부시기(‘18~’20)에 쌀생산량과 소비량의 거의 일치하여 시장격리를 할 필요가 없었습니다
| 4 | 시장격리를 의무화하면 매년 1조원이나 들어가서 재정부담이 심하지 않나요? |
❍ 쌀 시장격리 및 논타작물재배지원에 상당한 비용이 소요되는 것은 사실이나 식량안보 강화는 유사시를 대비한 사회적 보험 성격의 비용입니다
- 쌀 10만 톤 시장격리에 약 2천억 원의 비용 소요됩니다.( 21년산 쌀 37만톤 격리에 약 7,900억원 소요)
- 쌀 과잉 생산면적을 모두 타작물로 전환하여 콩, 사료작물 등 곡물자급률 확대 시 상당한 비용 소요 예상됩니다
- 그러나, 쌀값 폭락을 방지하여 쌀농업의 지속성을 높이고 타작물재배 지원으로 식량자급률을 확대하는 것은 식량안보 측면에서 매우 필요한 사회적 비용입니다
❍ 양곡관리법 개정의 취지는 쌀에 집중된 논 작부체계 전환으로 쌀 구조적 과잉생산을 줄이고 현저히 낮은 타작물 생산을 확대하여 곡물자급률을 높이자는 입니다
- 소비 감소 등 쌀 구조적 과잉생산량에 해당하는 면적 전체를 타작물로 전환하여
- 쌀 과잉생산을 줄여 논타작물재배 지원에 예산을 사용하여 현저히 낮은 곡물자급률 높이는 효과가 있습니다.
* 곡물자급률 추이(%) : (’17) 23.4 → (’18) 21.8 → (’19) 21.0 → (’20) 20.2 → (’21) 18.5
❍ 즉, 양곡관리법 개정은 쌀 시장격리 예산이 아니라 식량자급률 향상에 예산을 사용하자는 취지입니다.
- 이는 양곡관리법 개정과 상관없이 식량안보를 강화하기 위해 대부분 수입에 의존하고 있는 밀, 콩, 사료작물 등의 자급 확대가 매우 시급하기 때문입니다.
- 쌀에 편중된 논 작부체계를 전환하고 식량자급 확대 위해 타작물의 기술·자재·판로 등의 지원정책 및 직불제* 확대 등에 예산 지원이 필요합니다.
* 직불금 비교(한국/일본, ha) : 밀(50만원/35만엔), 콩(100만원/35만엔)
| 5 | 태국도 우리와 비슷한 정책을 폈다가 재정이 파탄나 나라 경제가 거덜난 적이 있다고 하는데 사실인가요? |
❍ ‘22년 10월 3일 고위당정협의회에서 대통령실 김대기 비서실장이 발언한 이후 정부 여당 관계자들이 계속해서 주장하는데 이는 혹세무민의 전형입니다.
❍ 태국의 쌀 보조금 제도는 이번 양곡관리법 개정과 완전히 다릅니다.
- 2011년~2012년 당시 태국 정부가 농민들로부터 1년 쌀생산량의 약 40%이상(약 1,800만톤)을 시가보다 40~50%이상 비싼값에 매입했습니다.
- 양곡관리법 개정안은 쌀 생산량이 수요예측량보다 3% 넘게 과잉되거나 쌀 가격이 과거 5개년 평균보다 5%이상 떨어졌을 때 쌀 초과생산량에 대해 매입하도록 하며 매입가격은 당시 시가로 매입(공공비축미 준용) 하도록 한 것입니다.
- 즉 태국 정부의 쌀 정책과 비교해서 매입물량과 매입가격 모두 완전히 다른 제도입니다.
❍ 양곡관리법 개정은 논타작물재배지원사업을 병행하는 제도로 태국과 다르다
- 양곡관리법 개정안에는 시장격리의무화와 논타작물재배지원사업 규정이 함께 포함되어 있습니다.
- 태국 사례는 정부가 쌀만 비싼 값에 매입하여 재정 부담을 가중시켰지만 우리의 경우 논타작물재배지원사업을 병행하여 쌀 과잉생산을 방지하고 쌀시장격리를 최소화하며 식량자급을 확대하고자 하는 것입니다.
| 6 | 국책연구기관에서도 법 개정시 재배면적 감소폭 둔화, 쌀 초과공급량 확대 등으로 예산은 년평균 1조원이나 더 들어간다고 분석하지 않았나요? |
❍ 22년 12.14 한국농촌경제연구원(이하 농경연)은 ‘양곡관리법 개정안 효과 분석’ 보고서 발표했습니다.
❍ 한국농촌경제연구원 연구보고서는 전제 조건부터 잘못되었습니다. 한국농촌경제연구원은 먼저 시장격리 미의무화시 재정당국의 재량권 남용을 어떻게 방지할 것인지, 쌀값 폭락 시 발생할 농가피해는 어떻게 보상할 것인지를 연구해야 함에도 농정을 후퇴시키는 보고서를 작성했습니다.
보고서의 문제 1) 한국농촌경제연구원은 논 타작물 전환면적을 매우 소극적으로 추산했습니다.
- 지난 11.10 국회 농해수위에서 여야가 합의한 내년도 예산안에 따르더라도 논타작물전환면적은 3.4만 ha 수준. 하지만 연구에서는 1.5만~2.8만 ha로 적게 추산했으며, 논타작물전환 면적을 매년 확대해야 함에도 거의 확대되지 않는 것으로 전제하였습니다
보고서의 문제 2) 한국농촌경제연구원은 쌀재배면적 감소에도 쌀생산량은 증가하는 것으로 전제하였습니다.
- 연구에서 벼 재배면적은 70.3만ha(‘23)에서 69.6만ha(’30)로 감소하지만 생산량은 374.7만톤에서 384.6만톤으로 오히려 증가되는 것으로 예상했습니다.
- 농경연은 종자개발 등에 따른 단수증가 때문이라고 설명하지만 이는 쌀 증산정책을 추진해 온 과거 농정을 그대로 유지하는 것. 고품질쌀 정책으로 전환하여 증산보다는 품질 제고에 힘써야 할 향후 농정기조와 배치되는 것입니다.(탄소중립 실천 위해 쌀부터 친환경유기농 재배를 확대할 경우 쌀생산 감축)
보고서의 문제 3) 한국농촌경제연구원은 타작물전환 농가가 다시 쌀재배로 회귀할 것으로 전제하였습니다.
- 농정당국이 타작물에 대한 지원(기술, 자재, 판로 등)을 대폭 확대하는 농정을 펼쳐야 함에도 이를 전제하지 않은 것입니다.
- 양곡관리법 개정과 상관없이 식량안보를 강화하기 위해서는 대부분 수입에 의존하고 있는 밀, 콩, 사료작물 등의 자급 확대는 정부의 기본 책무라는 점을 외면하고 있습니다.
보고서의 문제 4) 국제 위상 확대에 따른 해외원조 확대, 대북원조 등의 쌀수요량을 계산에서 누락했습니다.
- 대한민국의 위상에 걸맞게 식량원조 물량 확대해야 한다는 데에 여야 이견 없습니다.
- 또한 식량사정이 어려운 북한 지원 등에 따른 쌀 수요량 확대 역시 연구모형에 반영해야 하지만 누락되었습니다.
| 7 | 쌀에 과도한 재정 집중은 타 품목에 대한 투자 축소로 이어져 품목간 갈등과 형평성 문제를 초래하지 않나요? |
❍ 양곡관리법 개정은 쌀에 과도한 재정을 쓰자는 것이 아니라, 논타작물재배 전환을 통해 밀·콩·옥수수·사료작물 등 타작물 자급 확대에 예산을 대폭 사용하자는 취지입니다.
- 법 개정 취지는 기존 농정이 쌀에 집중된 탓에 밀, 콩, 사료작물 등은 대부분 수입에 의존하고 있어, 쌀을 타작물로 전환하여 쌀 공급 과잉을 해소하고, 식량자급률을 확대하는 농정으로 전환하자는 것입니다.
❍ 쌀에 과도한 재정 집중, 타 품목 투자 축소 등 주장은 양곡관리법 개정의 취지와 목적을 왜곡하는 것입니다.
| 8 | 시장격리를 했는데도 쌀값이 약보합세를 보이는데, 생산비 보장이 되는 쌀값 정책을 도입해야 하는 것 아닌가요? |
❍ 쌀 구조적 과잉 해소를 위한 논타작물재배지원사업, 일시적 과잉 해소를 위한 쌀시장격리에도 쌀값 안정을 달성하기 어려운 경우 대비책 필요합니다.
❍ 양곡관리법과 함께 쌀, 콩, 주요 채소류의 가격불안정에 따른 농가경영 위험 줄이기 위해생산비가 보장되는 최저가격보장제 개정도 필요합니다.
❍ 제도 도입에는 단계가 필요하므로 우선 쌀생산조정과 시장격리를 규정한 양곡관리법을 개정하고, 이후 농가 경영위험을 완화하는 농안법을 개정하며, 중장기적으로 품목별 또는 농가별 적정 소득을 목표로 하는 제도 검토 필요합니다.
| 9 | 정부의 전략작물직불제로 쌀수급 균형을 이룰 수 있나요? |
❍ 정부가 ‘23년 예산안으로 국회에 제출한 전략작물직불제*(예산 720억원)는 과거보다 대상 품목이 감소하고 단가도 낮아 생산조정 효과 미흡합니다.(*전략작물직불제는 기존 논이모작직불제를 확대개편하고 논타작물재배지원사업의 일부 내용을 포함한 제도)
- 과거 논타작물재배지원사업은 벼 이외 대부분 품목을 대상으로 하였으나 전략작물직불제는 (하계) 가루쌀·콩, (동계) 밀·조사료 만을 대상으로 합니다.
- 논타작물재배지원사업의 보조금 지급단가는 평균 340만원(ha)이었으나 전략작물직불제는 250만원(이모작), 50~100만원(단작) 수준입니다.
- 정부 계획상 ‘23년도 쌀생산조정 예상면적은 5천ha에 불과(콩2천, 가루쌀3천)
❍ 국회 예산 심사 시 약 1,000억원의 예산증액(농해수위)에 합의하였으나, 정부의 반대로 401억원 증액에 그쳤고, 논타작물재배지원사업은 도입되지 않았습니다.
❍ ’23년 정부 예산안만 보더라도 현 정부의 실행 의지가 매우 미흡합니다.
- 정부는 쌀과잉생산에 따른 구조적 위험에 대비하기 위한 논타작물재배지원사업도 반대하였고, 일시적 과잉에 대비하기 위한 시장격리의무화도 반대하고 있습니다.
- 결국 쌀 가격하락의 위험을 농가에 떠넘겨 쌀농가를 구조조정하려는 과거 정책을 계속 유지하겠다는 것입니다.
| 10 | 양곡관리법 개정안에 담긴 쌀생산조정제는 무엇인가요? |
❍ 식량위기 시대, 쌀 수급관리는 국가의 책무입니다.
- 쌀값 폭락의 원인이 풍년 농사를 지은 농민 탓인가? 쌀소비를 줄인 소비자 탓인가? - 이상기후의 심화, 국가 간 분쟁 지속으로 식량안보가 위협받는 상황에서 주곡인 쌀, 밀, 콩, 사료작물에 대한 수급관리 강화는 국가의 기본적 책무입니다.
- 쌀생산조정제는 쌀생산을 적정하게 유지하고 대체작물 생산을 확대하여 쌀, 밀, 콩, 옥수수 등 주요 곡물의 자급률을 제고함으로써 식량안보를 강화하자는 취지입니다.
❍ 쌀 수급관리의 3단계 : 1단계(생산조정)-2단계(자동시장격리)-3단계(적정재고관리)
- (1단계) 생산단계에서부터 수요량, 공급량, 재고량 목표에 따라 생산면적을 설정하고 초과 면적에 대해서는 생산조정을 실시.
- (2단계) 쌀은 1년에 한 번 농사짓고 가을에 일시 수확하므로 수급조절을 위해 국가가 수확기 신곡 수요량 대비 초과 물량에 대해 자동시장격리 필요.
- (3단계) 식량의 적정재고 유지관리는 농정당국의 기본업무. 재고량 과잉 시 다음 해 생산조정 면적 확대로 생산 감축 등 조치.
| <쌀 생산조정제 도입방안> ❍ 과거 논타작물재배지원사업 수준 이상으로 품목과 보조금 지급단가 확대 - (품목) 밀·콩·사료작물·일반작물·풋거름 등으로 확대 - (단가) 조사료(하계) 500만원/ha, 논콩(단작 200만원/ha, 이모작 300만원), 일반·풋거름 340만원/ha, 밀 200만원/ha 등 ❍ 재배기술, 기반정비, 가공지원 등 대체작물 전환 지원대책 병행 필요 - 종자 확보·공급, 파종·정식·수확 농기계 개발 공급, 논 배수개선 등 기반정비 ❍ 대체작물의 판로 및 가격대책 마련 - 국내산 원료농산물 구매기업 우대* 및 안정적 원료 공급망 구축 * 밀키트·전통주·식품기업 등에 수매자금·식품가공원료매입자금 등 지원 확대 - 학교급식, 공공기관 급식 등 계약재배 및 유통체계 마련 |
본 글은 전농 경기도연맹 여주시농민회가 쌀정책 개선을 위해 녀름 연구소에 의뢰하여 제출된
연구보고서 "쌀정책연구보고서 -쌀값 폭락 해결과 쌀 정책 개선 방안 쟁점 해설-"를 인용했습니다.