학교 급식 변화의 역사적 배경, 현재, 그리고 과제

(학교급식의 제도 변화)

 

  1981년 초등학교의 급식 확대를 실시할 목적으로 "학생 심신의 건전한 발달을 도모하고 국민 식생활 개선에 기여" 함을 명시한 학교급식법이 제정되었다. 정부는 1992년부터 정책적으로 특수학교(‘92년)를 시작으로 초등학교('98년), 고등학교(‘99년), 중학교('03)에서 학교급식을 실시하였다. 그리고 ‘06(시행 2007.1.20)년에는 직영급식을 원칙으로 하는 학교급식법이 개정되었으며, ‘10년 민선 5기 지방선거를 전후로 (친환경) 무상급식이 추진되었다. [관련자료]

 

 

(학교급식법 개정과 조례제정을 위한 국민운동본부 출범)

  전국여성농민회총연합은 1992년 '쌀 전량 수매와 학교급식 실현 전국 여성농민대회'에서 학교급식 전면화를 요구하며 서명운동을 진행하였다. 이는 우리나라에서 최초로 학교급식의 중요성을 알리는 계기가 되었다. [관련자료].

  ‘02년 2월 강화군 농민단체들은 학교급식 식재료에 대한 지방자치단체의 재정지원이 필요하다고 처음으로 문제를 제기했다. 또한 학교급식 조례제정에 대한 필요성을 한국사회에  알린 것은 전라북도 시민사회단체였다. 전북 23개 시민사회단체는 '02년 5월 ‘전북 학교급식조례 제정을 위한 연대회의’를 구성하여 학교급식 조례(안)를 전북 교육위원회 요구하였다.

 

  학교급식 조례제정 운동이 시작된 계기는 당시 WTO 협정으로 농산물 수입 개방이 전면화된다면 우리 농업을 지키기 어려워질 것이라는 농민의 우려와, 농업문제 해결을 위한 대안을 세워야 한다는 시민사회의 요구가 있었기 때문이다. [관련자료]   또한 학교급식이 위탁으로 진행되면서 급식의 질이 떨어졌고 각종 급식 관련 교육 비리와 끊임없는 식중독 사고로부터 아이들의 건강과 생명이 결코 안전하지 못하다는 인식이 확산되면서 이를 개선해야 한다는 목소리가 높아졌기 때문이다.

 

  농민과 시민사회단체는 학교급식의 질적인 변화와 대안으로 급식에 지역(국내) 농산물 사용을 제시하였고, 급식의 위탁 문제를 해결하고， 교육에 대한 학부모 참여가 보장될 수 있도록 법적 제도화를 요구하였다. 결국 이러한 시민과 농업인의 요구는 삽시간에 학교급식법 개정과 함께 지자체 조례를 제정해야 한다는 전국적인 국민청원 시민운동으로 확산되었다.

 

  자발적인 시민운동은 2002년 ‘학교급식 전국 네트워크’ 창립을 이끌었고, 2002년에 부산(10월), 광주(12월), 2003년에 전남(2월), 대전(4월), 경남(6월), 울산(7월), 충북(9월), 서울/경기(10월), 제주/충남(11월)에서 학교급식 개혁을 위한 운동본부가 출범하게 되었다.  이후 ‘03년 11월에는 전국 조직인 ‘학교급식법 개정과 조례제정을 위한 국민운동본부’가 출범하였다. 그리고 같은 시기, 시‧군‧구 역시 급식 관련 운동본부가 만들어지기 시작했다.

 

 또한 전국 광역지자체 최초로 ‘전라남도 학교급식 식재료 사용 및 지원에 관한 조례’가 ‘03년 10월 제정되었다.  지금은 당연하게 보이지만 학교급식운동본부 출범 당시 목표는 ‘무상급식’, ‘우리 농산물 사용’, ‘직영급식’으로의 전환이었다.

 

 

(학교급식법 개정과 조례제정을 위한 경기도 국민운동본부)

 

  ‘03년 3월 서울/경기지역에서 학생 1,500여 명의 집단 식중독 사고가 일어났다. 그리고 6월에는 경기/인천지역에서 학교급식 위탁 비리로 학교장 등 28명이 고발되었다.

 

  7월 전국농민회 경기도 연맹은 ‘학교급식의 발전적 전망을 위한 심포지엄’을 개최하고, 경기지역 시민사회단체가 모여 10월 ‘학교급식법 개정과 조례제정을 위한 경기운동본부’가 출범되었다. 그리고 구리시, 남양주시, 안산시, 안양시, 의왕시, 평택시운동본부 등이 차례로 급식조례안 청구인 접수를 진행하였다. (2013년 11월 14일 경기도 최초 의원 발의로 여주시학교급식비지원조례 제정)

 

  경기운동본부는 출범 후 바로 학교급식법 개정 및 조례 제정을 위한 서명운동을 시작했으며, ‘04년 3월, 17만 명이 서명한 경기도 학교급식 지원조례 제정을 위한 청구인 접수를 하였다. 그해 9월 경기도 의회 본회의에서 만장일치로 지자체 조례를 통과시키고, 10월 ‘경기도 학교급식 지원조례’를 공포하였다.

 

 

(직영급식의 원칙)

 

  과거 위탁급식은 저질 (수입) 농산물의 소비처가 되어 농업 현실과 괴리되어 운영되고 있었다. 위탁급식은 민간자본의 이윤 창출을 위한 수단으로 재벌이 급식 회사를 운영하고 있었고 법 개정과 조례 제정을 막기 위한 업체의 저항과 로비는 상상을 초월할 정도였다. 이들은 언론, 국회청원, 헌법소원 등 다양한 로비를 펼치며 직영급식을 반대하였으며, 현재까지도 호시탐탐 위탁급식 허용해야 한다는 목소리를 내고 있다. [관련기사]

 

  ‘06년 CJ가 운영하는 서울, 경기, 인천지역 위탁급식 학교에서 사상 최대의 급식 사고가 일어났다. 이를 계기로 학교급식 위탁에 대한 문제점이 드러나고 그해 6월 직영급식의 원칙, 학교급식의 안전성 강화, 지자체에 학교급식 위원회 설치, 차상위 계층 및 농어촌 학생에 대한 급식지원 확대 등의 내용을 담은 학교급식법이 개정되었다. 그리고 법 개정을 계기로 시민운동에서 주장했던 초중고등학교의 직영급식이 전면화되었다.

 

 그러나  '06년 개정된 학교급식법에는 우리 농산물 사용이 누락되었으며, 급식비에 대한 국가의 재정지원이 임의 규정으로 지금까지 유지되고 되고 있다. [관계법령] [관련기사]

 

 

(무상급식의 원칙)

 

 헌법 31조 3항에서 “의무교육은 무상으로 한다.”는 원칙과 학교급식법 제3조에서 “영양교육을 통한 학생의 올바른 식생활 관리능력 배양과 전통 식문화의 계승ㆍ발전을 위하여 필요한 시책을 강구하여야 한다.”라는 조항을 종합하면 무상급식은 헌법에서 규정한 의무교육이자 권리이다. 또한 무상급식은 보편적 복지로서 청소년의 복지를 향상하고,, 과중한 학부모의 교육비 부담을 줄여 교육받을 권리로서의 교육 양극화를 줄이는 길이다.

 

 현재 무상급식에 대해 정부의 태도는 아직도 ‘수혜자 부담 원칙’ 고수하고 있다. 결국 지금의 무상급식은 지자체 조례에 근거하여 각 지자체가 지원하고 있다. 먹거리 관련 시민단체에서 지속적으로 정부에서 학교급식 예산의 50%를 지원할 것을 요구하고 있지만 정부는 이에 대한 답을 하지 않고 있다. 현행 학교급식법은 ‘국가 또는 지자체가 급식과 관련해 보호자가 부담할 경비의 전부 또는 일부를 지원할 수 있다’라는 임의 규정으로 정의되어 있을 뿐이다.

 

 2010년 6.2 지방선거를 앞두고 진행된 설문조사에 의하면 무상급식 찬성 의견이 나이와 남녀, 소득 수준과 관계없이 87%에 육박하는 것으로 조사되었으며 고등학교까지 무상급식을 확대해야 한다는 비율도 절반을 넘었다. 이러한 국민적 공감대 형성으로 지방선거를 계기로 전국적으로 무상급식이 확대되었다. [관련기사]

 

  경기도는 ‘10년 지방선거를 계기로 초등학교 5, 6학년 무상급식을 하반기부터 시작했고

‘11년에는 24개 시군에서 초등학교 전 학년 무상급식으로 확대되었으며 나머지 7개 시군은 초등학교 3~6학년 무상급식을 실시했다. 그리고 12년도에 도내 31개 시군 전체 초등학교가 전면적으로 무상급식을 실시했다.

그리고 ‘11년부터 경기도 내 유치원생을 대상으로 무상급식이 시행되었다.

이후 ‘13년에는 22개 시군에서 중학교 전 학년, 5개 시군은 2~3학년, 4개 시군은 3학년을 대상으로 무상급식을 진행했으며 ‘14년부터 경기도 전체 중학교에 대해서도 무상급식이 이루어졌다.

마지막으로 ‘19년도에 고등학교까지 무상급식이 실시되었다. [관련자료] [관련기사] [관련기사] [관련기사] [관련기사]

 

 지자체별로 다소 차이는 있으나 전면 무상급식이 시행된 것은 2003년 학교급식 조례제정을 위한 급식운동을 시작한 이래 16년 만에 이뤄낸 성과이다.

 

 그러나 무상급식이 전국화되는 동안에도 ‘11년, 서울시에서 오세훈 시장이 무상급식은 복지 포퓰리즘이란 이유로 반대하였다. 또한 ‘15년 경남에서는 홍준표지사가  "무차별적인 무상급식은 부자와 가난한 사람 간 빈부 격차를 더 심화시킨다"라는 명목으로 무상급식 지원을 중단한 사례도 있다. 따라서 국가가 학교급식법을 개정하지 않고 지금처럼 '임의 규정'에 의거 관련 예산을 지원하지 않는다면 무상급식이 중단될 위험은 항상 노출되어있다. [관련기사] [관련기사]

 

 

(우리 농산물 사용의 원칙)

 

  학교급식 운동에서 가장 중요한 목표는 ‘우리 농산물 사용’을 학교급식 조례에 명시하는 것이었다. 그러나 시작부터 정부의 반대에 부딪혔다.

 

  ‘04년 정부는 농림부·재정경제부·외교부 등 관계부처 회의를 거쳐 세계무역기구(이하 WTO) 일반원칙과 조달협정 및 농산물협정 등, 상호관계를 검토한 결과 우리 농산물 사용을 명문화하는 각 지자체의 학교급식 조례제정이 가능한 것으로 판단했다. 또한 국무조정실은 ‘시·군·구 조례에서 식재료를 우리 농산물을 우선적으로 구매할 수 있고, WTO 농업협정이 허용한 범위 내에서 예산을 지원할 수 있으며, 우리 농산물을 우선 구매해야 한다는 문구 사용이 가능하다’라고 제시했다. [관련기사] [관련기사] 

 

 그러나 정부 부처의 긍정적 검토에도 불구하고 외교 통상부는 학교급식에 우리 농산물 사용을 WTO 협정위반이라고 주장하며 세계 곡물 자본의 이익을 대변하는 입장을 고수했다. 실제로 정부는 우리 농산물 사용이 WTO 협정에 위배된다며 학교급식 주민 발의 조례를 제소하기 시작했다. [관련기사] 

 

  ‘04년 1월 전라북도 교육감은 ‘94년 관세 및 무역에 관한 일반협정’(이하 GATT)[94년 GATT 협정문] 위반을 들어 전라북도 급식조례를 대법원에 제소했다. 또한 경상남도 조례는 2004년 6월 교육감에 의해， 경기도 조례는 2004년 11월， 서울시 조례는 2005년 4월 행정자치부 장관에 의해 GATT 위반 등으로 대법원에 제소되었다. [관련기사] [관련기사]  

 

 결국 대법원은 '05년 전라북도 급식조례를 시작으로 각 지자체 조례를 무효화했다. 학교급식을 위해 ‘국내 우수 농산물’을 사용하는 자에게 식재료나 구입비의 일부를 지원하는 지방자치단체 제정 조례는 GATT나 ‘정부조달에 관한 협정’(이하 GPA) [정부조달에 관한 협정문] 위반된다고 대법원은 판시하였다.

 

  결과적으로 GATT와 GPA는 국내 법령과 같은 효력을 가지며 국내산 농산물을 사용에 보조금을 지급할 수 있는 것을 내용으로 한 지방자치단체의 조례안은 GATT 및 GPA에 위반된다고 판결을 한 것이다. [관련 자료] [관련기사] 

 

이에 따라 각지자체 조례는 ‘국내산(지역산) 우수 농산물’에서 국내산을 삭제한 ‘우수 농산물’로 변경되었다.

 

 이후 GPA는 ‘11년 12월 WTO 정부조달위원회에서 개정됐다. 이에 따라 학교급식을 포함한 모든 급식 프로그램이 정부조달협정에서 예외로 인정이 되었다. 결국 급식운동 10년 만에 우리(국내산) 농산물 사용 의무를 법제화할 수 있게 된 것이다. 그러나 이때는 이미 각 지자체는 국내 농산물 공급체계를 만들어 가는 과정이었으며, 우수 농산물을 넘어 친환경 농산물 공급체계가 전국적으로 확대되는 시점이었다. [관련기사] [관련기사][관련기사]

 

  경기도는 ‘04년 우리농산물을 명시한 경기도 학교급식 지원조례를 제정한 이후 ‘08년 국내산 규정을 우수 농산물로 변경하여 개정했으며 이후 관련 조례를 폐기하고 ‘22년 ‘경기도 친환경학교급식 등 지원조례’를 제정하게 된다. [관련조례]

 

 

(법제도의 문제점과 과제)

 

  1981년 학교급식법이 제정 공포되면서 급식이 제도화되었다.

 당시 학교급식법 “제6조 (학교급식의 운영원칙 및 관리기준)에 의하면 학교급식은 교육의 일환으로 운영되어야 하며, 학생의 발육과 건강에 필요한 영양을 충족할 수 있는 식품으로 구성되어야 하며, 급식관리에 있어서는 위생과 안전에 철저를 기하여야 한다.”라고 규정했다.

  또한 “제8조 (경비부담)에 의하면 급식에 관한 경비는 대통령령이 정하는 바에 따라 학부모 부담을 원칙으로 하되, 필요한 경우에는 국가 또는 지방자치단체가 지원할 수 있다.”라고 규정했다.

  따라서 '81년 당시에도 학교급식은 "교육"이며, "국가가 재정적 지원을 할 수 있다"고 함으로써 임의규정이기는 하나 이미 국가의 책임을 명시하고 있었다.

 

  조례제정을 위한 시민단체의 노력과 대규모 식중독 사태 그리고 잇단 학교 비리문제로 '07년 학교급식법이 전면 개정되었다.

 이 법으로 위탁급식은 엄격하게 규정되었고, 식재료의 품질 및 안전을 위한 준수사항을 둠으로서 식재료의 품질기준을 마련하였으며,

 “제13조 (식생활 지도 등) 학교의 장은 올바른 식생활습관의 형성, 식량생산 및 소비에 관한 이해 증진 및 전통 식문화의 계승ㆍ발전을 위하여 학생에게 식생활 관련 지도를 하며, 보호자에게는 관련 정보를 제공한다.”라고 명시하였다.

 '07년 법 개정으로 인해 학교급식을 위탁급식에서 직영급식으로 전환시키는 계기가 되었으며 '09년 식생활교육지원법 [관계법령]이 제정되는 바탕이 되었다.

 

 현재 시행되고 있는 학교급식법은 여러 차례의 법 개정에도 불구하고

제9조에 의하면 (급식에 관한 경비의 지원) "국가 또는 지방자치단체는 제8조의 규정에 따라 보호자가 부담할 경비의 전부 또는 일부를 지원할 수 있다."라고 아직도 임의 규정상태로 되어 있다. 이는 현재 거의 모든 초중고가 지자체 지원으로 무상급식을 시행하고 있음에도 정부는 아직도 학교급식에 대한 비용 부담을 하지 않음으로써 국가의 의무를 저버리고 있는 것이다.

 또한 제15조에 의하면(학교급식의 운영방식) "학교의 장은 학교급식을 직접 관리ㆍ운영하되, 학교운영위원회의 심의ㆍ자문을 거쳐 일정한 요건을 갖춘 자에게 학교급식에 관한 업무를 위탁하여 이를 행하게 할 수 있다.”라고 함으로써 언제라도 위탁급식을 할 수 있는 길을 열어 두었다.

 ‘23년 경기도 교육청이 비밀리에 위탁급식 허용범위를 확대하려 추진했던 사례에서 보듯이 직영급식을 무너트리는 자들의 음모를 막기 위해서는 현행 법이 조속히 개정되어야 한다. [관련기사] 

 그리고 제10조에 의하면(식재료) "학교급식에는 품질이 우수하고 안전한 식재료를 사용하여야 한다."라는 규정은 '11년 WTO 정부조달에 관한 협정문 개정에 의해 공공급식에 우리(국내산) 농산물 사용을 명시할 있음에도 불구하고 아직 법 개정이 이뤄지지 않은 것 또한 문제이다.

 

 

(농업과 학교급식 그리고 공공급식 확장)

 

 농업은 쇠퇴하고 농민은 사라지고 있다. 농산물 수입개방과 정부의 인의적인 농산물 가격 억제 정책으로 농업(농가) 소득은 상대적으로 감소하고 있으며 단작위주의 농업 구조로 소농이 줄고 식량자급률은 점차 줄고 있다. “농민에게 희망을, 아이들에게 건강을”이라는 구호가 학교급식을 설명하는 것처럼 현재의 학교급식 공급  체계는 직거래로 안전한 농산물이 학교에 공급할 수 있는 기반을 만들었고, 사전에 합의된 가격으로 계약재배를 함으로써 농민은 전에 경험하지 못한 안정된 농사를 짓게 되었다. 또한 아이들의 건강을 최우선으로 상정하여 친환경농산물을 재배하고 공급하는 등 우리 농업의 체질을 바꾸어 나가는데 힘을 실어 주었다. 하지만 학교급식으로 혜택을 받는 농업인이 일부에 불과하다. 농사로 삶을 지탱하고 있는 대다수의 농민들이 농업형태를 전환하고 농업소득을 높이기 위해서는 계약재배를 통한 공공급식이 더욱 확대되어야 할 것이다.

 

 

(학교급식과 풀뿌리 민주주의 그리고 보편적 복지)

 

 학교급식이 현재의 모습을 갖기까지는 '03 학교급식법 개정과 조례 제정을 위한 운동본부” 출범이 계기가 되었다. 그리고 운동본부의 출범 역시 농업의 위기를 극복하자는 농업계의 바람과 잦은 식중독 사태와 교육계의 온갖 비리를 바꾸어야 한다는 시민들의 공감대가 확산되었기 때문에 결성된 것이다. 각 지자체의 학교급식조례 제정과 이행은 우리 사회가 앞으로 어떻게 나아가야 할지를 알려주는 강력한 이정표 역할을 했다. 국민 청원 운동은 이전에 찾아볼 수 없었던 제도 개선을 위한 강력한 시민의  목소리이자, 이를 사회에 정착시키고자 한 자발적미며 민주적인 시민운동이었다. 이는 시민의 힘으로 새로운 제도를 만들 수 있다는 희망을 주었을 뿐만 아니라, 풀뿌리 민주주의의 성과를 맛보게 했고, 현재까지도 학교급식의 확장과 실천에 힘을 주고 있다.

 

 과거 우리는 국가의 시혜적(차별적/선택적) 복지의 틀에 갇혀 있었다. 무상급식을 ‘부자급식’ 또는 ‘혈세낭비’로 보는 것은 가진 자(자본, 고위관료..)들을 위한 대변이자 그들의 인식이 시대를 따라가지 못해 생긴 결과물이다. 이러한 후진적 저항은오랜 시간동안 학교급식의 변화를 막는 방해물로 작동하였다. 그럼에도 끊임없는 학교급식 제도 개선을 위한 투쟁은 우리가 인간다운 삶을 위해서는  ‘최저’가 아닌 ‘최적’의 사회로 나아가야 한다는 보편적 복지 개념을 우리 사회에 심어주는 중요한 계기가 되었다.

 

 학교급식이 어느 정도 정착된 지금 시점에서 우리는 다시 한번 학교급식 운동의 의미를 되돌아보아야 한다. 과거 학교급식 운동을 통해 만들려 했던 실천적 내용은 이뤄졌는지? 그리고 학교급식 운동의 사회적 파급력은 상실되었는지 아니면 이를 승화하여 확산시키기 위한 앞으로의 새로운 의제는 무엇인지? 다시 되돌아볼 때이다. [끝]